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              北京市物業管理立法的思路、實踐與評估

              時間:2015-08-20 17:02來源:現代物業 作者:陳幽泓 點擊:
              《條例》出臺以前,關于物業管理的概念,不同版本的教材和書籍有不同的解釋,并無一個統一的認識和闡述。

                前言

                2010年,北京市頒布實施《北京市物業管理辦法》。此后,圍繞著該《辦法》的實施,北京市住房和城鄉建設委員會(下簡稱北京市住建委)認真研究了北京市物業管理的相關問題,制定了一系列規范性文件和標準、規范、示范文本、指引和手冊等,初步形成了較為系統和完善的物業管理立法文件。為了全面檢視該文件體系在制訂和實施中的問題和效果,2011年10月底,受北京市住建委委托,北京市海淀和諧社區發展中心與中國人民大學公共政策研究院聯合組成“北京市物業立法后評估研究”項目課題組,課題組邀請各相關學科的學者、專家和社會活動家,對一年多來北京市物業管理相關立法文件體系進行了學術評估。

                物業管理領域法律簡要回溯

                自二十世紀九十年代起的住房改革和房地產經濟的發展,使城市住宅區的財產關系發生了意義重大的結構性變化,同時引致社會治理結構的改變,傳統房管部門的行政管理模式難以為繼,商業化、社會化的模式開始發生。

                2003年,經過社會熱議后的國務院《物業管理條例》正式實施,這個國家行政法規第一次對物業管理領域的問題作了系統化的制度規定,主要是:

                ·物業管理的定義與活動;

                ·業主組織的名稱(從管委會改為業主大會/業委會)、結構、權利義務、共同決策事項與票決比率等;

                ·物業的使用與維護;

                ·行政監管與法律責任。

                2003年《物業管理條例》是在沒有相應的民法(特別是《物權法》)支持下制定和出臺的行政法規,是對新興商業住宅小區中的物業管理活動的一個行政規范,第一次為物業管理活動領域的各相關要素制定了一個制度架構。

                根據我國法律體系,行政法規的主要作用是為執行法律的規定而制定相應行政事項,或者,在制定法律的條件不成熟時,根據全國人大常務委員會授權先行制定行政法規,待實踐和理論成熟時再及時提請全國人大制定法律。

                然而,在2007年制定的《物權法》其中的“建筑物區分所有權”部分,并沒有如其他各國的“建筑物區分所有權/公寓大廈法”那樣,詳盡地涵蓋物業管理領域的基本內容,而是將其中一部分內容的規定存留在《物業管理條例》中,并將這部行政規章略作修訂之后,于2007年再次發布。這樣就形成了《物權法》與《物業管理條例》兩個法律文件對建筑物區分所有權基礎上物業管理領域活動的規范系統。

                全中國社會都對《物權法》寄予最高的期望。因為,只有確立了財產權利,改革的收益才是落到了實處?傮w上來說,《物權法》最大貢獻正是其第一條開宗明義所宣示的,《物權法》的立法宗旨和根本依據是:“為了維護國家基本經濟制度,維護社會主義市場經濟秩序,明確物的歸屬,發揮物的效用,保護權利人的物權,根據憲法,制定本法。”

                但是,由于我國經濟改革、社會發展處于轉型期,法律的發展也處于相應的轉型階段,很難依靠一部法律解決財產權制度的全部問題,即使是對于經濟改革開放和社會發展具有重大意義的法律——《物權法》,在全社會普遍和高度關注下、在歷時13年起草、七易其稿的修改過程后,仍然遺留了很多問題,急需我國法律的進一步發展,而法律的發展應該是整個法治系統的成體系的發展。如圖1所示,對《物權法》寄予過大期望是不切實際的,而是應該致力于《物權法》后法律體系的進一步發展。

              北京市物業管理立法的思路、實踐與評估

                圖1 中國法律體系概念框架

                具體到《物權法-建筑物區分所有權》部分,《物權法》只用了14個條款對于物業領域的相關問題作了框架性原則規定。如此,對于物業領域具體問題的法律依據,在《物權法-建筑物區分所有權》的原則性規定外,還輔以國家行政法規、規章,以及地方立法和行政規章。如圖2所示。

                物業管理領域法律關系體系及法律難題

              北京市物業管理立法的思路、實踐與評估

                圖2 中國物業管理領域法律體系

                《物權法》的三個“口子”

                簡言之,2007年的《物權法》和此前的《物業管理條例》及地方法規和行政規章等,構建起中國物業管理的基本概念和制度框架體系。但是,這個體系的不足之處,除自身的一些不自洽外,也因政治體制和經濟體制改革尚待深入的原因回避了一些問題,還因論證不夠或實踐經驗不足模糊了一些本應詳細規定的問題。這些問題留下了三個“口子”,也形成目前關于物業管理領域的問題在法律制定和實施中面臨的三大任務(難題):

                ·首先,物權的明晰,特別是建筑物區分所有權中共有部分物權(歸屬和利用)的明確;

                ·其次,因物而產生的民事關系的確立,特別是因物的共有/共用產生的權利人團體-業主組織的法律地位問題;

                ·最后,物權保護的義務和法律責任的明確,特別是對于公權力與私權利之間、商業利益與小區公共利益之間糾紛解決的侵權責任問題。

                對于第一個問題,明晰共有部分物權是規范物業管理事務的首要前提條件,必須依法作出規定。我國只在《物權法-建筑物區分所有權》第七十三條作了簡要枚舉,而在國際上,由于物權-建筑物區分所有權的復雜性,關于共有部分的范圍,各國在“建筑物區分所有權”立法與學說中,一般采取排除法、列舉法及推定方式予以明確界定。

                對于第二個問題,權利人團體-業主組織的法律地位是物權實施的基礎條件!段餀喾ā氛f“因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法”,因之,《物權法》是靠保護權利人、通過權利人依法行使權利排除他人侵權干擾來保護“物”。建筑物區分所有權的權利人保護之重心在于保護權利人團體。我國《物權法》“建筑區分所有權”對權利人團體-業主組織作了原則性框架規定,但并未對其具體的法律地位、民事行為能力作出明確規定。而在國際范圍,對于共有所有權人的權利及其行使,各國立法大都設立明文規定。并且,如王效賢指出,管理團體法人化乃是各國立法與實務的共同傾向,賦予管理團體法人人格具有重要實益,即通過保護權利人團體-實現保護共有物之目的。

                對于第三個問題,物權所確定的物的歸屬、物盡其用、定分止爭的原則,是要基于物權的排他性權利而實現的。梁慧星指出:“對于排他性權利,法律都是用刑事責任、侵權責任來保護”(梁慧星,2000)。他進一步說明:“物權的排他性,就是劃分公權力與私權利的界限。公權力和私權利的界限在什么地方?就在物權的‘排他性’。因為依法行政并不首先是行政程序問題,首先是公權力的界限問題?渴裁慈ハ拗乒珯嗔Φ臑E用?要靠人民和企業的物權,靠物權所具有的排他性,限制公權力的濫用。不動產登記雖由國家設立的登記機關辦理,但性質上屬于‘服務行政’,而與行政管理權之行使無關,不能異化為一種‘權限’并用來謀利。”

                綜上所述,若物權的排他性不能通過有效實施的法律責任制度去保護,物權權利就落空了。在這一方面,我國目前的物權立法和司法實踐現狀都導致很多令人困惑的問題。例如,于《物權法》之前出臺的《物業管理條例》對相應的侵權行為規定了行政處罰的制度措施,但是在《物權法》之后仍然保留這些條款,就使得物權侵權行為的性質和處罰的實質混淆不清,造成很多社會難題,例如:

                ·侵權的法律責任如何體現?是否可以轉為行政處罰、通過行政罰款實施?

                《物業管理條例》第五十八條:“……建設單位擅自處分屬于業主的物業共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權的,由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門處5萬元以上20萬元以下的罰款;給業主造成損失的,依法承擔賠償責任”。由于侵權的成本很低,在現實中,類似的侵權事實大量發生,造成大量的物業糾紛和社會沖突。

                ·公權力與私權利的界限:“服務行政”或“管理行政”、依據什么準則?其界限在哪里?

                《物業管理條例》第十九條規定了“物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府”對業主大會、業主委員會進行指導和監督,也可以對其作出的違反法律、法規的決定“責令限期改正或者撤銷其決定”。

                “撤銷決定”并沒有列名在《行政處罰法》第八條“行政處罰的種類”中,應屬于一種性質特殊和比較嚴重的行政處罰。根據《行政處罰法》第三條,公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,要“依照本法由法律、法規或者規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的,行政處罰無效。”

                街道辦事處或者鄉鎮政府對一個自治團體經過法定程序多數票決作出的決定“撤銷”,這樣一種設定,如何能夠確定其為依照法定程序、實施行政執法的行為?行政處罰權力與物權的排他性權利之間的界限,需要專門的法律研究。目前看來,在這方面造成的官民沖突非常普遍,需要進一步的法律制定和法律實施的制度建設。

                《物業管理條例》的缺陷

                除前面所述《物業管理條例》關于物權侵權的行政處罰條款的問題外,最關鍵的是關于物業管理概念的規定。

                《物業管理條例》第二條規定“本條例所稱物業管理,是指業主通過選聘物業服務企業,由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定,對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理,維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。”

                這一引發很多爭議的條款在2007年《物權法》后仍然保留,并繼續引發更多的爭議。張農科指出《物業管理條例》“直接確認了業主委托物業服務企業管理的單一物業管理方式,通過國家行政法規的形式維護了物業管理中的企業主導地位。物業服務企業與業主在物業管理中主體角色的錯位,客觀上導致社會對物業管理產生錯誤認識,限制了業主對于物業管理方式的自由決策權和選擇權的行使,也為業主怠于行使共同管理權利,履行義務留下了口實。”

                另一種看法是認為國務院《物業管理條例》的“物業管理”定義意味著該條例的作用只限于聘用物業服務企業一種管理模式,即國家行政管理不應干涉其他形式的物業管理方式,如業主自管的模式。

                30多年來,物業管理服務的方式已經發展出多元模式,如陳鳳山指出“業主自管、物業管理顧問公司、勞務輸出公司、物業管理師事務所,以及業主直聘專業服務公司,都是替代方案。即使在業主自管以外,這個市場乙方的多樣化也是必然的趨勢。”

                物業管理活動是城市社區基層治理的重要領域,提供很多公共物品和服務,包括業主共同體提供的小區準公共物品和服務,不可能也不應該處于法律規范的體制之外。

                綜上所述,對于《物權法》和《物業管理條例》的法律規范內容及其相應的不足,地方立法大有作為。地方積極立法能夠為推動國家在物權領域和城市治理方面的發展起到無可替代的作用,作出獨特的貢獻。

                (未完)

                原載于《現代物業·新業主》2013年第9期/總第269期

              (責任編輯:django)
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